Heft 2/2012 - Editorial

Nun ist es so weit: Mit der am 29.2.2012 erfolgten Verkündung des „Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts“ im Bundesgesetzblatt (BGBl. I S. 212) wird das neue Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) als Artikel 1 des o.g. Artikelgesetzes am 1.6.2012 in Kraft treten. Mit der Verkündung ist ein komplexes Rechtssetzungsverfahren abgeschlossen worden, bei dem eine Fülle auch politisch kontrovers diskutierter Sach- und Rechtsfragen zu beantworten war. Wohl kaum ein Gesetz ist bereits in seiner Genese – vom Arbeitsentwurf über den Referentenentwurf bis zum Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens – so intensiv rechtswissenschaftlich begleitet und kommentiert worden, wie das Kreislaufwirtschaftsgesetz – insbesondere durch die Zeitschrift Abfallrecht.

Das Gesetz, das zum einen der Umsetzung der EU-Abfallrahmenrichtlinie (AbfRRL), zum anderen der ressourcenschutzorientierten Fortentwicklung des mittlerweile 17 Jahre alten Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) dient, stellt die Abfallerzeuger und -besitzer sowie die vollziehenden Behörden vor neue Herausforderungen. Die neuen Regelungen der AbfRRL stellen den Kern der Novelle des KrWG dar und sind – so weit es sich um konstitutive Vorgaben handelt, wie etwa beim Geltungsbereich, dem Abfallbegriff und den weiteren Begriffsbestimmungen sowie der neuen fünfstufige Abfallhierarchie – ganz weitgehend auf Basis einer 1:1-Umsetzung in das Gesetz integriert worden. Soweit von der AbfRRL ökologische Anforderungen gesetzt worden sind, geht das KrWG aufgrund des in Deutschland bereits erreichten Recyclingniveaus allerdings teilweise über die bloße „1:1-Umsetzung“ hinaus, wie etwa bei den Recycling- und Verwertungsquoten sowie den spezifischen Getrennthaltungsvorgaben. Jenseits des EU-rechtlichen Umsetzungsprogramms sind im KrWG auch neue Instrumente des Ressourcenschutzes verankert worden, wie die viel diskutierte Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Einführung einer „Wertstofftonne“. Zudem wurde das Gesetz vor allem im Bereich des Zulassungsrechts für Sammler, Transporteure, Händler und Makler und dem Profil der Entsorgungsfachbetriebe auch mit Blick auf die Vollzugserfahrungen weiterentwickelt. Eine Sonderrolle nimmt die Präzisierung der kommunalen Überlassungspflichten für Abfälle aus privaten Haushaltungen und die Neuregelung zur gewerblichen Sammlung ein. Die Novelle war insoweit zwar nicht durch die AbfRRL veranlasst, aufgrund der durch das Altpapier-Urteil des BVerwG vom 18.6.2009 (BVerwGE 134, 154 ff.) ausgelösten EU-rechtlichen Risiken für die kommunale Entsorgung jedoch unumgänglich geworden. Vor dem Hintergrund des Kampfes um Altpapier wurde damit – einmal mehr – der Bereich der kommunalen Entsorgung zum Hauptkonfliktfeld der Novellierung. Die Forderungen der Wirtschaft, der kommunalen Entsorgung den Zugriff auf werthaltige Haushaltsabfälle gänzlich zu entziehen, standen in einem diametralen Gegensatz zu den Forderungen der Kommunen und der Mehrheit der Länder, den vom BVerwG ermöglichten nahezu vollständigen Ausschluss der gewerblichen Sammler in der Novelle schlicht fortzuschreiben. Das Bundesumweltministerium setzte von vornherein auf die Beibehaltung der bisherigen kommunalen Gewährleistungsfunktion, die allerdings vor dem Hintergrund des BVerwG-Urteils einer neuen EU-rechtlichen Absicherung bedurfte. Parallel zu den laufenden Bundestagsberatungen gelang es dem Bundesumweltministerium schließlich, den Konflikt durch direkte Verhandlungen mit den kommunalen Spitzenverbänden zu lösen. Der gefundene Kompromiss zur gewerblichen Sammlung wurde mehrheitlich vom Bundestag beschlossen, von einer Mehrheit der – an den Kompromissverhandlungen nicht beteiligten – Länder allerdings zunächst nicht vollständig mitgetragen. Erst nach einem allein auf die sog. Gleichwertigkeitsklausel bezogenen Vermittlungsverfahren konnte das Gesetz von Bundestag und Bundesrat – einstimmig – verabschiedet werden.

Wie geht es weiter? Für die weitere Umsetzung enthält zunächst das KrWG selbst zentrale Terminvorgaben: Gemäß § 33 V KrWG hat der Bund unter Mitwirkung der Länder bereits bis zum 12.12.2013 ein anspruchsvolles Abfallvermeidungsprogramm zu erstellen und die Öffentlichkeit zu beteiligen. Spätestens ab dem 1.1.2015 sind gemäß § 11 I KrWG überlassungspflichtige Bioabfälle und gemäß § 14 I KrWG Papier-, Metall- Kunststoff- und Glasabfälle getrennt zu sammeln. Schließlich ist gemäß § 14 II und III KrWG bis zum 1.1.2020 die Einhaltung der Recyclingquote für Siedlungsabfälle und die der stofflichen Verwertungsquote für Bau- und Abbruchabfälle nachzuweisen. Darüber hinaus gilt es, die neuen Rechtsgrundlagen umfassend und intensiv zu nutzen. Dabei obliegt es zunächst der Bundesregierung, die neuen Instrumente und Vorgaben durch Rechtsverordnungen zu konkretisieren. Dies gilt zum einen für die Weitentwicklung der Produktverantwortung durch Einführung einer sog. „Wertstofftonne“, die allerdings voraussichtlich nicht mehr auf dem KrWG, sondern auf einem eigenen „Wertstoffgesetz“ beruhen wird. Zum anderen müssen zur Umsetzung der neuen fünfstufigen Abfallhierarchie die bestehenden Rechtsverordnungen anhand der Vorgaben der Hierarchie über prüft und ggf. angepasst, ergänzt oder um neue Verordnungen erweitert werden, um für die betroffenen Abfallströme die ökologisch beste und ökonomisch sinnvollste Lösung konkret zu bestimmen. Der lediglich als Auffang- bzw. Übergangslösung gedachte Heizwert ist schrittweise durch konkrete rechtliche Vorgaben abzulösen. Auf dem Programm prioritärer Aufgaben steht schließlich die verordnungsrechtliche Neureglung des Anzeige- und Erlaubnisverfahrens für Sammler, Beförderer, Händler und Makler sowie die anschließende Neuregelung der Entsorgungsfachbetriebeverordnung.

Bleibt schließlich noch ein Blick auf die Umsetzung der Neu regelung zur gewerblichen Sammlung. Die Entsorgungsverbände haben bereits eine Beschwerde bei der Kommission angekündigt bzw. bereits eingereicht, was mit Blick auf deren Forderung einer Restriktion der kommunalen Entsorgung auf gemischten Haushaltsabfall kaum als Überraschung gewertet werden kann. Freilich: Dieser öffentliche Schritt dürfte vor allem verbandspolitische Hintergründe haben, da die Kommission das Kreislaufwirtschaftsgesetz aufgrund des Auskunfts ersuchens vom 9.4.2010 ohnehin prüfen wird. Unbeschadet der EU-rechtlichen Diskussion ist jedoch zu hoffen, dass die Entsorgungswirtschaft die Neuregelung der gewerblichen Sammlung offensiv angeht. Das Gesetz eröffnet gewerblichen Sammlungen nach dem BVerwG-Urteil erstmals wieder eine Betätigungsmöglichkeit; sie werden zukünftig auf der Grundlage eines fairen Wettbewerbs um die optimale Erfassung und Verwertung werthaltiger Haushaltsabfälle stattfinden. Das Gesetz zielt darauf ab, dass – unabhängig von der Frage der kommunalen oder privaten Zuständigkeit – nur noch effiziente und verbraucherfreundliche Sammelsysteme eine Zukunft haben werden. Die damit verbundenen Herausforderungen und Chancen sollte die kommunale und private Entsorgungswirtschaft nun aktiv ergreifen.

Dr. Frank Petersen